Raphael Peixoto de Paula Marques
Professor do IDP/DF e do PPGD da UFERSA
Doutor e mestre em direito pela Universidade de Brasília (UnB)
O conceito de segurança nacional atravessou um longo percurso na história republicana brasileira. De acordo com Maria Celina D'Araújo (2010), até os anos de 1950 as ideias de segurança interna, defesa do Estado, segurança nacional, eram utilizadas de forma aleatória. Foi somente a partir dos anos de 1950, no contexto da Guerra Fria e baseado nos estudos elaborados no âmbito da Escola Superior de Guerra (ESG), que a chamada Doutrina de Segurança Nacional foi construída. É possível compreender a história do conceito de segurança nacional por meio de alguns aspectos que estão presentes na experiência republicana brasileira: a progressiva militarização do tema e a criminalização do dissenso político com a consequente violação de direitos constitucionais.
O desenvolvimento da noção de segurança nacional está relacionado ao surgimento de novos atores sociais que seriam descritos como "ameaças à ordem estabelecida". Conforme Maria Celina D'Araújo (2010), a emergência do trabalho industrial e da organização sindical, associados ao aumento da imigração, "inspirou grande parte das ideias sobre inimigos da ordem interna antes mesmo do comunismo se constituir em corrente política e ideológica expressa". Por outro lado, ao longo da República as Forças Armadas vão se estabelecendo como uma instituição estratégica na "defesa da Pátria" e na "segurança interna".
Na Constituição de 1891, o tema veio relacionado à questão territorial ("segurança e defesa nacionais") e ao estado de sítio ("segurança da República"). No que toca às Forças Armadas, incumbia a esta fazer a "defesa da Pátria no exterior e a manutenção das leis no interior". O texto constitucional fez referência, ainda, aos "crimes políticos", mas tais infrações ainda eram interpretadas por meio da lente do paradigma jurídico liberal, isto é, os criminosos políticos seriam guiados por um objetivo altruísta e se submetiam a um regime prisional mitigado (NUNES, SONTAG, 2019). Tais crimes eram regulados pelo Código Penal de 1890.
A modificação desse repertório conceitual foi acompanhada da construção da figura do "subversivo" ou inimigo político e da especialização da legislação penal. Com o surgimento do movimento anarquista foram aprovadas leis especiais e criados novos tipos de infrações, os chamados crimes contra a ordem social. De acordo com a teoria jurídica da época, os "crimes sociais" não eram praticados contra uma ordem política específica, mas contra toda a humanidade (NUNES, SONTAG, 2019). A criação de uma nova tipologia de crimes buscava tornar mais dura a repressão e punição dos acusados de serem anarquistas, por meio do afastamento do estatuto jurídico mais benéfico do criminoso político e da restrição de direitos previstos na Constituição de 1891.
Como ressalta Ângela de Castro Gomes (2005), os anarquistas foram, de 1906 a 1919/1920, os grandes responsáveis pela atuação dos setores organizados do movimento operário. Por esse motivo, na visão do governo, representavam um "mal externo que corrói a nacionalidade", e, portanto, radicais inimigos da ordem constituída. No período conturbado iniciado no primeiro pós-guerra e dentro do cenário nacional agitado pelas greves do final da década de 1910, um enorme esforço foi desenvolvido pelos órgãos policiais, pela classe patronal e pela imprensa, para "qualificar o anarquismo como inimigo objetivo, através de uma estratégia política que os identificava como estrangeiros e terroristas" (GOMES, 2005, p. 85). Nesse contexto, o protesto social passava a constituir uma ameaça para a própria existência do Estado.
No âmbito penal, foi editado o Decreto nº 4.269/1921, que regulava a repressão ao anarquismo. Para o novo decreto, o objetivo criminoso deveria ser "subverter a organização social". Entre outras medidas, a legislação aumentava as penas para o crime previsto no art. 206 do Código Penal de 1890, que era o de "causar ou provocar cessação ou suspensão de trabalho por meio de ameaças ou violência para impor aos operários ou patrões aumento ou diminuição de serviço ou salário". A legislação autorizava também o governo a fechar "por tempo determinado, associações, sindicatos e sociedades civis quando incorram em atos nocivos ao bem público". O discurso de combate ao anarquismo encobria a repressão política generalizada ao movimento operário.
Durante o regime Vargas, este quadro começa a mudar. Para Maria Celina D'Araújo (2010), os anos 1930 são significativos em vários sentidos: "são anos de radicalização ideológica, mudanças nos padrões de desenvolvimento, no corpo da elite dirigente, na burocracia; anos de industrialização, ebulição intelectual e política, de repressão". Dentro desse contexto, o conceito de segurança nacional passa a ter maior articulação teórica e jurídica.
A Constituição de 1934 dispensou uma atenção especial ao tema, criando um título exclusivo para a "segurança nacional", com várias inovações que iam além do aspecto de defesa territorial. Foi criado um Conselho Superior de Segurança Nacional para estudar e coordenar as questões relacionadas à matéria. Um novo instituto de emergência constitucional foi criado, o chamado "estado de guerra", autorizando a suspensão das garantias constitucionais que pudessem prejudicar, direta ou indiretamente, a segurança nacional. Por fim, o papel estratégico das Forças Armadas foi ratificado, com uma ampla reformulação. Aos militares caberia "defender a Pátria e garantir os Poderes constitucionais, a ordem e a lei".
Esse novo contexto se refletiu também na modificação da atuação policial. Para Elisabeth Cancelli (1993), a instituição policial começou a exercer um novo papel após 1930, em especial a partir da criação da Delegacia Especial de Segurança Política e Social e do policiamento preventivo das organizações trabalhistas militantes, uma mudança que complementou o esforço paralelo de uma nova e ampla legislação social.
Nesse cenário de transformações políticas e sociais, os comunistas transformaram-se no principal alvo da repressão política. As autoridades estavam convencidas que o "perigo extremista" era real e imediato, e, para enfrentá-lo, eram necessárias medidas repressivas mais rigorosas. Oficiais do Exército e representantes do governo começaram a defender a necessidade da limitação das liberdades constitucionais em nome da segurança nacional. Como exemplo, podemos citar as preocupações do ministro da Guerra , Goés Monteiro, relatadas durante os anos de 1934 e 1935 ao presidente Vargas. Em uma dessas comunicações, defendia-se que “os perigos e ameaças de subversão” estavam “aflorando das trevas” e que as regras constitucionais impediam a atuação enérgica das Forças Armadas [[Fundo Góes Monteiro. Série 2 (Correspondência), Subsérie 8 (1935), SA 243, 1935].
A preocupação do governo decorria do aumento de greves e da criação de organizações políticas de massa dentro de um contexto de crescente mobilização social e de radicalização política, a exemplo da Aliança Nacional Libertadora (ANL), frente ampla antifascista criada em 1935, e da Ação Integralista Brasileira (AIB), criada por Plínio Salgado em 1932 com clara inspiração fascista.
Uma das principais medidas repressivas apresentadas pelo governo Vargas ocorreu no campo do direito penal. Com a participação do ministro da Justiça, Vicente Ráo, foi preparado um projeto de lei prevendo os chamados "crimes contra a ordem política e social". Na opinião pública, o projeto ficou conhecido como "lei de segurança nacional" (LSN), apesar de não constar o termo no texto do projeto. Isso demonstra, considerando que a Constituição de 1934 vinculava a segurança nacional às questões militares, que a repressão dos criminosos políticos passou a ser compreendida como uma questão de "guerra interna" (NUNES, SONTAG, 2019).
Aqueles favoráveis à proposta defendiam que o "direito do Estado" deveria prevalecer sobre os direitos individuais. De acordo com a maioria dos parlamentares, a ampliação dos direitos políticos havia retirado o sentido do protesto social; toda mobilização popular seria antidemocrática. A discussão política deveria ser feita apenas no parlamento: “não é na rua, fazendo rebeliões e greves, que se defende a Pátria”, argumentava o deputado Adalberto Corrêa, um dos maiores defensores do projeto (Diário do Congresso Nacional, Seção I, 01/02/1935, p. 728). Nessa lógica, o criminoso político, “outrora encarado com generosa e poética ternura ou simpatia”, deveria ser visto, a partir de então, de uma nova maneira: como alguém perigoso, que deve ser controlado, reprimido, segregado.
Os opositores passaram a qualificar a proposta de "Lei Monstro". Entendiam que a nova legislação era ambígua o bastante para violar os direitos constitucionais, como a livre expressão do pensamento, a organização associativa, a liberdade de imprensa e o direito de greve. O deputado Adolpho Bergamini, por exemplo, argumentava que uma democracia era feita com "a opinião pública, a imprensa, as associações, as reuniões públicas, a agitação erigida em protesto". Para ele, "democracia é vibração, é calor, é energia, é vida, ação e movimento" (Diário do Congresso Nacional, seção I, 01/03/1935, p. 1460). No país, foram constituídos "Comitês de Frente Única de luta contra a Lei Monstro" e greves foram realizadas, como protesto, nas cidades de São Paulo, Santos e Rio de Janeiro. Eram inúmeros os telegramas e as cartas que os deputados de oposição recebiam de sindicatos e associações com críticas à proposta.
A aprovação da Lei n. 38 (LSN), em 4 de abril de 1935, consolidou a prática jurídica brasileira de deslocar a repressão dos crimes políticos do Código Penal para leis especiais. Conhecida como a primeira lei de segurança nacional brasileira, a Lei n. 38 criou tipos penais excessivamente abertos e ambíguos, reduziu garantias penais e processuais, possibilitando a instrumentalização política da legislação contra os inimigos do governo (NUNES, SONTAG, 2019). Uma das primeiras utilizações da LSN foi o fechamento da Aliança Nacional Libertadora.
Alguns meses depois, com a ocorrência do chamado "Levante Comunista", em novembro de 1935, um novo pacote de medidas repressivas foi implementado. Foi decretado o estado de sítio e a LSN foi alterada, com o objetivo de tornar mais dura a repressão política. O instituto da "comoção intestina grave equiparada ao estado de guerra" foi criado para suspender todos os direitos individuais e as imunidades parlamentares. Foi criada a Comissão Nacional de Repressão ao Comunismo para demitir os funcionários públicos “subversivos”. Por meio da Lei n. 244, foi instituído o Tribunal de Segurança Nacional (TSN), verdadeira corte de exceção, para julgar os envolvidos na revolta. Presidido pelo ministro da Corte Suprema, Barros Barreto, o TSN julgou importantes personagens históricos, a exemplo do militante comunista e futuro deputado constituinte Carlos Marighella e dos parlamentares João Mangabeira e Domingos Velasco.
O Levante Comunista de 1935 teve grande influência no discurso legitimador do golpe de Estado de 1937 e na instituição do Estado Novo. No preâmbulo da Constituição de 10 de novembro de 1937, elaborada pelo ministro da Justiça Francisco Campos, uma das razões para o golpe era o perigo iminente de uma nova rebelião comunista. A nova constituição tornou permanente o TSN e previu a pena de morte para vários crimes políticos. Estabelecia também que os direitos e garantias individuais seriam exercidos nos limites da "segurança da Nação".
Durante o Estado Novo, a legislação repressiva foi alterada mais algumas vezes, a exemplo do Decreto-Lei n. 431, após a ocorrência em 1938 do chamado "Levante Integralista". A criação de um novo Código Penal em 1940 não alterou esse quadro. Ao contrário, novos crimes políticos foram criados por leis especiais após a entrada do Brasil na Segunda Guerra em 1942, especialmente ligados ao problema da espionagem e às questões que preocupavam o Conselho de Segurança Nacional naquele momento.
Com o fim do Estado Novo, o discurso democrático ganhou força, especialmente depois da Segunda Guerra Mundial e da derrota do nazifascismo. Uma nova constituição foi elaborada por um parlamento eleito democraticamente. A Constituição de 1946 retomou as linhas gerais da Constituição de 1934, no que diz respeito à organização dos poderes, aos direitos individuais e às eleições diretas. No que se refere à segurança nacional, a Constituição manteve as normas sobre o tema, como a criação do Conselho de Segurança Nacional e a função das Forças Armadas de "defender a Pátria e garantir os poderes constitucionais, a lei e a ordem". Embora não tenha previsto o "estado de guerra", a Constituição de 1946 fez referência ao "estado de sítio", com a possibilidade de suspensão de garantias constitucionais e de deslocamento do julgamento dos "crimes contra a segurança da Nação ou das suas instituições políticas e sociais" para tribunais militares.
Durante a Terceira República (1946-1964), a repressão política foi reformulada para "tempos democráticos", embora seja possível verificar traços de continuidade nas instituições e práticas autoritárias com relação a certos temas e grupos. Todos eles dizem respeito à forma como grande parte da sociedade – especialmente a sua elite política e jurídica – compreendia o dissenso político, o protesto social e a reivindicação de direitos por parte dos trabalhadores. Era o reflexo da "democracia em tempos de guerra fria" (REZNIK, 2004).
O primeiro aspecto que merece ser registrado é a continuidade da pouca tolerância com orientações políticas de esquerda. Em 1947, o PCB teve o seu registro cassado pelo Tribunal Superior Eleitoral. Com base nessa decisão, o Congresso Nacional declarou extintos os mandatos dos deputados federais e senadores eleitos sob a legenda do PCB. O ato foi mantido pelo Supremo Tribunal Federal. O reconhecimento institucional da ilegalidade do PCB teve um efeito devastador na forma como os trabalhadores, os funcionários civis e os militares com orientação política de esquerda foram tratados nos anos posteriores.
Relativamente à estrutura dos órgãos repressivos, percebe-se uma grande continuidade. Apesar de o Tribunal de Segurança Nacional ter sido extinto junto com a deposição de Vargas no final de 1945, o aparato da polícia política foi aperfeiçoado. A organização da Divisão de Polícia Política e Social (DPS), setor do Departamento Federal de Segurança Pública (DFSP), significou a institucionalização de uma “agência federal de informação, investigação e repressão aos crimes contra o Estado e a ordem política e social” (REZNIK, 2004, p. 25).
Por outro lado, ministério público e judiciário continuavam aplicando a legislação de segurança nacional do Estado Novo. O STF reconheceu, em várias oportunidades, a compatibilidade dessa legislação com a Constituição de 1946. Podemos citar um exemplo: em janeiro de 1951, Elisa Branco foi presa pela polícia política em São Paulo por ter distribuído, no desfile de 7 de setembro, boletins com “ideias subversivas”. O fato que irritou a polícia foi quando ela, no meio do desfile, abriu uma grande faixa com os dizeres “os soldados, nossos filhos, não irão para a Coreia”. Foi condenada a uma pena de 4 anos de reclusão com base na lei de segurança nacional. Ao indeferir o seu habeas corpus, os ministros do STF concluíram que a presa era do “credo comunista” e havia distribuído panfletos e boletins de “feição subversiva” (Arquivo do STF, Habeas Corpus n. 51.523, ministro relator Macedo Ludolf, data de julgamento: 04/04/1951).
A promulgação de uma nova “lei de segurança nacional” pelo Congresso Nacional, em janeiro de 1953, demonstrava que os “crimes contra o Estado” eram adequados ao novo regime democrático. O projeto da lei foi elaborado pela Seção de Segurança Nacional do Ministério da Justiça e enviado ao Congresso Nacional em julho de 1947. Além da preocupação de "atualizar" a legislação do Estado Novo, a iniciativa enquadrava-se dentro de um contexto de polarização internacional e repressão anticomunista (REZNIK, 2004). Para os defensores da proposta, o modelo de "democracia inerte ou liberal" não era mais adequado aos novos tempos. A lei de segurança nacional serviria, nas palavras de um parlamentar, de “escudo e arma contra os impenitentes inimigos, tão perigosos quão falazes, que em hora conturbada que vivemos em todos os quadrantes do Universo conspiram contra o Estado democrático e a civilização cristã a serviço espúrio de ideologias malsãs e interesses inconfessáveis” (apud REZNIK, 2004, p. 83).
Os críticos do projeto baseavam-se no argumento da violação de direitos constitucionais. Hermes Lima (PSB), por exemplo, alertava que democracia não combinava com leis especiais de repressão. O projeto chocava-se, "necessariamente, com os direitos, as garantias e as liberdades que a Constituição assegura” (Diário do Congresso Nacional, Seção I, 20/09/1949, p. 8461). Outros, como o deputado Pedro Pomar, eleito na legenda do PSP paulista, acusava que a lei de segurança era uma “lei antioperária” (apud REZNIK, 2004, p. 74).
O projeto levou quase seis anos para ser aprovado. Por uma coincidência, foi o próprio Vargas que sancionou a nova lei de segurança nacional em 1953 (Lei n. 1.802), que regulamentava os "crimes contra o Estado e a ordem política e social". Vale a pena chamar a atenção para outra iniciativa no campo da repressão política. Tratava-se de um projeto de lei, preparado pelo Executivo e enviado ao Congresso em 1953, definindo os “crimes de infidelidade à Pátria e de hostilidade à forma de governo”. Embora não tenha sido aprovada, a iniciativa é rica em detalhes. O anteprojeto foi elaborado pelo Conselho de Segurança Nacional e encaminhado pelo secretário do órgão, o então general Caiado de Castro. A medida tinha duas preocupações: atingir os servidores públicos, os militares e os estrangeiros qualificados como “comunistas”; e ser um instrumento para funcionar ao lado e “harmonizado” com a legislação penal especial (a recém aprovada Lei n. 1.802). O projeto tentava criminalizar qualquer atividade em favor de “partido político ou associação ilegal que contrariasse o regime democrático ou os direitos do homem” (Diário do Congresso Nacional, Seção I, 06/08/1953, p. 153).
Nas palavras do Conselho de Segurança Nacional, o objetivo era evitar "os abusos daqueles que se dedicam a certas campanhas de fundo e orientação comunistas", especialmente os "maus exemplos praticados por elementos detentores de altas posições". A referência a “detentores de altas posições” dizia respeito ao caso dos diplomatas acusados de atividades “subversivas”, entre eles o poeta João Cabral de Melo Neto. O ministro das Relações Exteriores, Vicente Ráo, expressou ao Conselho de Segurança Nacional a necessidade de uma legislação adequada que armasse as autoridades de poderes para afastar, dos quadros do Serviço Público, civis que fossem adeptos de “doutrinas políticas contrárias ao regime democrático e perigosas à segurança nacional” (Diário Oficial da União, Exposição de motivos n. 137, Conselho de Segurança Nacional, 20/03/1953, p. 4886-4888).
O modelo da lei de segurança nacional de 1953 permaneceu até 1964. Após o golpe civil-militar, ocorre um aprofundamento da repressão política e uma reformulação da legislação penal. Durante a ditadura militar (1964-1985), a chamada “doutrina da segurança nacional”, elaborada na Escola Superior de Guerra, teve renovada a sua importância, influindo diretamente na criminalização da oposição política ao regime, em especial no combate ao comunismo Para os militares, a democracia não possuía os elementos necessários para “combater o inimigo”. Na doutrina de segurança nacional, o “inimigo” era definido de forma ampla o suficiente para defender os variados “objetivos nacionais”. Durante o perído da Ditadura Militar, foram editadas várias leis de segurança nacional, sendo a maioria delas outorgadas pelos militares sem a aprovação do Legislativo, como o Decreto-Lei n. 314, editado pelo general Castelo Branco em 1967 e o Decreto-Lei n. 898, editado pela junta militar em 1969.
A concepção de segurança nacional da Ditadura Militar não se resumiu a leis penais especiais. Ao contrário, teve grande influência na outorga dos chamados “atos institucionais”, instrumentos jurídicos de exceção que serviram para conferir poderes autoritários ao presidente da República, violar a separação de poderes e suspender os direitos e garantias constitucionais. Em 1968, após discussão no Conselho de Segurança Nacional, o general Costa e Silva editou o Ato Institucional n. 5. O ato possibilitou o imediato fechamento do parlamento, renovou indeterminadamente as punições “revolucionárias”, autorizou o confisco de bens e a cassação de mandatos, e suspendeu a garantia do habeas corpus em casos de “crimes contra a segurança nacional”.
A partir de 1968, a violência praticada pelo regime foi intensificada com o desenvolvimento de aparatos institucionalizados de repressão política como a criação do sistema nacional de espionagem, o sistema de segurança interna (Oban/DOI-Codi), departamentos de propaganda e de censura política (FICO, 2014). Em 1969, a junta militar outorgou, com base no AI-5, uma emenda constitucional. Em mais um recrudescimento institucional, previu-se a pena de banimento para indivíduos nocivos à segurança nacional, a pena de morte e a prisão perpétua nas situações de “guerra revolucionária ou subversiva”.
A redemocratização e o fim da ditadura militar implicaram na alteração da legislação penal de exceção. Após a revogação do AI-5 no final de 1978, a concessão da anistia e a volta do pluripartidarismo em 1979, uma nova lei de segurança nacional foi aprovada pelo Congresso Nacional em 1983, que se encontra ainda em vigor (Lei n. 7.170). A Constituição democrática de 1988, salvo por um caso específico relacionado à intervenção econômica do Estado, evitou falar em “segurança nacional”. Contudo, manteve a tradicional função das Forças Armadas em realizar a “defesa da Pátria, a garantia dos poderes constitucionais, da lei e da ordem”. O grande desafio da Constituição de 1988 e dos que acreditam nos seus valores democráticos é construir instituições e interpretações que favoreçam os direitos constitucionais. O desafio é grande diante da permanência de práticas autoritárias e da naturalização da violência dos órgãos de segurança pública.
Documentos (em ordem)
N8_0_ATA_0001_0001_f_001_002v_d0001de0001: Reunião de instalação onde são apresentadas as justificativas para criação do Conselho, e são debatidos outros assuntos. Ano: 1934 Conselho de Segurança Nacional.
SA.0.COR, A934.185 - cartas, memorandos e mensagens (11, cópias mimeografadas e datilografadas) do titular, Góis Monteiro, para getúlio [dornelles] vargas, chefe do governo provisório. Ano 1935 Gois Monteiro
EH_0_FOT_EVE_02879. Desfile da Juventude na comemoração da Semana da Pátria, com a presença do presidente Getúlio Dornelles Vargas, Rio de Janeiro, RJ. Ano: 1944. Agência Nacional.
C8_0_PCR_2613_v_01. Processo contra Carlos Marighella. Ano: 1937 Tribunal de Segurança Nacional.
PH_0_FOT_14166. Francisco Campos. Ano: 1937 Correio da Manhã
N8_0_ATA_0001_0004_f_013_015v_d0001de0001: reunião convocada para exame da posição do Brasil face a iminência de eclosão da guerra na Europa e providências internas a serem tomadas no âmbito político, comercial, administrativo e da defesa militar do território. Ano: 1939 Conselho de Segurança Nacional.
Z4_SNA_OEP_0026_m0001de0011. Ano: 1965 Divisão de Segurança e Informações do Ministério das Relações Exteriores
EH_0_FOT_PRP_08366. Presidente Humberto de Alencar Castelo Branco (1964-1966) no espírito santo: visita as obras do cais dos minérios, Vitória, ES. Ano: 1964. Agência Nacional
N8_0_ATA_0004_0003_f_071_085_d0001de0001 Reunião convocada para discutir a decisão optativa: ou a revolução continua ou a revolução se desagrega. 1Ano: 1968 Conselho de Segurança Nacional.